最高检发布检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例
提升流域治理法治化水平
为深入贯彻落实党的二十大精神和全国生态环境保护大会精神，深化流域生态环境保护治理公益诉讼案件办理工作，最高人民检察院日前发布一批典型案例，以案释法，为检察机关办理流域生态环境保护治理领域案件提供规范和指引。
此次发布的典型案例包括云南省曲靖市检察机关督促整治南盘江流域生态环境行政公益诉讼案等7件，其中行政公益诉讼6件，民事公益诉讼1件。案例涉及违规超采地下水、红树林湿地破坏、水生态流量违规泄放、船舶污染、养殖污染、黑臭水体污染等问题，所监督问题的违法性、流域性体现较为明显，履职过程与办案成效体现了检察公益诉讼制度的独特价值，对检察机关办理流域生态环境保护治理领域案件具有规范指引作用，有助于提升办案精准性和规范性，促进落实“高质效办好每一个公益诉讼案件”要求。
流域生态环境保护治理具有整体性、协同性、复合性。这批典型案例中，检察机关通过一体化办案，打破固有框架和区域监管壁垒，有效发挥公益诉讼检察督促协同作用，助推不同地区、不同部门协同治理。同时，检察机关还注重保护自然环境要素，促进改善流域水生态环境质量。如山西省沁源县检察院针对某煤矿企业违规采集地下水破坏黄河一级支流地下水资源问题，在向水利部门发出检察建议未落实的情况下，依法提起诉讼，促使水利部门督促涉案企业补缴水资源税44万余元，投资300余万元安装节水设备实现节水增效。此外，这批典型案例还体现了协同治理行业性污染问题，提升流域水污染防治水平；坚持从生态系统整体性出发，助推流域源头治理、综合治理等特点。
最高检第八检察厅负责人表示，下一步，检察机关将继续深入贯彻美丽中国建设战略任务和重大举措，助力长江、黄河等大江大河和重要湖泊保护治理；持续加大最高检、省级检察院自办案件力度，重点助力解决需上下游联动、岸上岸下有效衔接的流域综合治理突出问题；持续做深做实水环境、水生态、水资源、水安全等重点领域案件办理，实现山水林田湖草沙一体保护和系统治理；树牢生态优先、绿色发展的战略导向，注重办案方式方法，统筹流域生态环境保护和经济发展。
湖北省宜昌市检察机关督促整治船舶修造、拆解行业污染环境
行政公益诉讼系列案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 船舶修造、拆解污染 长江流域 行业治理
【要旨】
针对船舶违规修造、拆解作业破坏流域生态环境问题，检察机关可以发挥一体化办案机制作用，督促相关行政机关分类处置，有效推进船舶污染治理，助力行业规范发展。
【基本案情】
湖北省宜昌市地处长江中上游，得益于长江咽喉枢纽的区位优势，当地船舶工业发达，新型标准化船舶和新能源船舶制造规模居全国全省行业前列。近年来，部分企业违规开展船舶修造、拆解业务，产生的废钢铁、压舱水、废油、橡胶、石棉等大量工业废物和危险废物得不到规范收集和有效处置，威胁长江生态和水质安全。
【调查和督促履职】
宜昌市检察机关办案人员深入造船企业调查船舶拆解情况。
2021年12月，湖北省人民检察院将上述线索交办至宜昌市人民检察院（以下简称宜昌市检察院）。宜昌市检察院迅速组织对流域内的船舶修造企业和航运公司进行实地调查，查明有11家在修造过程中未采取污染防治措施，5家未取得修造资质，有25家未取得拆船环评审批手续。上述船舶修造企业进行违规修造、拆解活动，威胁长江生态和水质安全，损害社会公共利益。根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《防止拆船污染环境管理条例》的相关规定，生态环境部门负有修造、拆解船舶污染防治的监管职责，经济和信息化部门对未取得船舶修造许可仍经营修造业务行为负有监管职责。
因涉案问题范围广、情况复杂，宜昌市检察院决定分类监督，统筹推进办案工作。2022年1月至5月，宜昌市检察院针对市级单位某新区管理委员会未依法会同相关部门加大违规拆解打击力度的问题立案；葛洲坝人民检察院（以下简称葛洲坝检察院）受指定，针对4个县区生态环境部门未全面履行船舶违规拆解监管职责问题立案；宜都市、枝江市、秭归县检察院针对16家船舶修造公司未取得修造资质、防污染措施不足等问题，分别对辖区内经济和信息化部门和生态环境部门立案。2022年1月至8月，宜昌市检察机关先后向11家行政机关提出检察建议，督促其依法履行监管职责，促使相关企业合规经营，消除环境污染隐患；加大对长江沿线船舶修造企业执法检查力度，规范拆解行为。
检察建议发出后，相关行政机关高度重视，经信部门督促企业全面自查自改，依法合规经营；生态环境部门查处环境违法行为，督促企业规范处置危险废物，补办环评手续，组织全市船舶企业自查整改，有效促进行业整治。在船舶修造方面，5家企业依法取得修造船许可、补办环评手续，11家具有修造船资质的企业加大污染防治设施投入；在船舶拆解方面，对于依法不能办理拆船环评的11家船舶修造企业，及时引导转型，其余14家船舶修造企业承诺暂停船舶拆解业务，并积极推动办理拆解环评手续；对违法转移废机油等危险废物的某船舶企业，予以罚款10万元，并责令改正违法行为；依法将接收处置废机油的经营户移送公安机关，已于2022年9月刑事立案。
为做好“后半篇文章”，宜昌市检察院、葛洲坝检察院联合相关职能部门开展调研，向宜昌市政府提交《长江宜昌段船舶拆解中存在的问题及建议》调研报告。宜昌市政府高度重视，推动出台《关于规范船舶拆解工作的若干意见》，从源头上加强报废船舶监管，完善相关企业资质审核，提高船舶拆解安全环保能力。
【典型意义】
船舶修造、拆解行业环境治理是长江流域生态环境保护的行业缩影。宜昌市作为船舶工业产业集群地，区域内船舶流动性大，加之修造、拆解行业机械化程度高、工期快，导致行业监管缺位。检察机关充分发挥“指定管辖＋属地管辖”的一体化办案模式，打破流域治理中多头治理、属地管理的治理模式，推动多个部门协同对船舶企业开展分类处置，促进规范船舶修造、拆解行业治理。
山西省沁源县人民检察院督促保护
水资源行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 黄河支流 地下水超采 大数据监督模型
【要旨】
针对违法取用地下水问题，检察机关提出检察建议督促后，行政机关仍未依法全面履职的，应当依法提起行政公益诉讼。对于办案中发现的共性问题，检察机关可以构建大数据法律监督模型，推动水资源保护共性问题的系统治理。
【基本案情】
沁河是黄河的一级支流，其发源地沁源县的水资源保护状况对整个流域的水资源保护具有直接影响。沁源县是全国重点产煤县和全省主焦煤基地县，有大小煤矿85座，均分布在沁河沿岸。煤矿生产及矿区生活用水量巨大，部分矿企存在未办理取水许可证、无用水计量装置、取水许可证过期、超批复取水等违法行为。其中A煤矿于2019年和2020年共超许可取水60.2万m³，沁源县水利局虽然对其违法行为作出罚款8万元的行政处罚决定，但未完全履行责令停止违法行为的监督管理职责，致使该企业超许可取用地下水的违法行为持续存在。截至2021年8月，超本年度取水量12.67万m³。上述违法行为易引发地下水下降、河流干涸、生态退化等问题，严重破坏沁河流域生态安全，不利于黄河中游地区山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，侵害了公益。
【调查和督促履职】
办案人员在某煤矿查看煤矿净水节水设备运行情况。
2021年6月，山西省人民检察院将霍泉泉域违规开采地下水案件线索逐级交由沁源县人民检察院（以下简称沁源县检察院）办理。沁源县检察院开展初步调查后，于同年8月17日决定立案。经现场勘察，走访税务、水利等部门，调取行政执法资料，询问行政机关、涉案公司负责人，查明A煤矿超许可取用地下水损害公益和县水利局履职不到位的事实。
2021年8月18日，沁源县检察院向县水利局发出诉前检察建议，建议其对案涉煤矿超批复许可取用地下水的行为依法处理，并加强全县取水许可证管理和水资源执法检查力度。水利局收到检察建议后，对A煤矿超许可取水进行立案调查，要求企业制定整改方案进行节水改造。整改期满后，沁源县检察院在跟进监督中发现，A煤矿并未按要求进行节水改造。县水利局在对A煤矿2021年度超许可取水罚款10万元后，未进一步采取有效监管措施，存在以罚代管的情况，致使公共利益持续处于受损状态。
【诉讼过程】
2021年12月28日，沁源县检察院向沁源县人民法院提起行政公益诉讼，请求判令县水利局依法全面履行法定职责。
案件起诉后，县水利局立即要求A煤矿停产整顿，并督促其投资300余万元安装节水设备实现节水增效，每日向县水利局汇报用水情况，同时督促A煤矿补缴44.1万元水资源税。2022年1月，A煤矿日均取水量、月均水量均在许可范围内。同年2月9日，沁源县检察院跟进调查发现，超采地下水问题确已整改到位。经综合研判，沁源县检察院认为行政机关已经依法履行职责，行政公益诉讼的目的已经实现，经法院裁定准许后，于2022年2月23日撤回起诉。
沁源县检察院以该案办理为突破口，深入挖掘水资源保护案件背后的共性问题，自主研发水资源保护公益诉讼监督模型，筛查出异常数据433条，办理案件5件，推动关停自备井10余口，30余家企业安装计量设施，10余家煤矿投资上千万元安装节水设施，洗车、洗浴等特种行业用水量同比下降18%，督促收回水资源税费300余万元。
【典型意义】
水资源短缺是黄河流域最大的矛盾。为有效规范流域水资源节约、保护、开发、利用，检察机关在提出检察建议督促后，对未依法全面履行职责的行政机关，依法提起行政公益诉讼，推动有效解决企业违规取水问题，并更新节水设备。同时，结合案件研发大数据法律监督模型，推动类案监督，助力黄河流域水资源集约节约利用。
广东省廉江市人民检察院督促保护
红树林湿地行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 流域生态系统 红树林群落保护 综合治理
【要旨】
针对流域内水体污染以及外来物种入侵，损害特有近危级别红树林群落的情形，检察机关可以提出检察建议，督促负有监管职责的多个行政机关依法全面履职，协同开展全流域综合治理，加强流域特有珍稀植物保护，促进流域生态系统修复。
【基本案情】
九洲江跨越广西、广东，从广东省廉江市安铺镇流入南海北部湾，全国集中分布面积最大的湛江红树林国家级自然保护区位于该区域。作为近危（NT）级的珍稀红树林树种的小花老鼠簕分布于此，特别是九洲江营仔河、安铺河段的群落面积接近1万平方米，植株密度为每平方米大约14株，平均高度1.1米，其规模和数量在全国都属罕见，具有极高的生态平衡、生物多样性和科研价值。近年来，该处小花老鼠簕群落受上游其他物种入侵和人为污染等各种因素影响，存在被逐渐侵蚀、退化的迹象，作为“海岸卫士”的海洋生态屏障作用也受到影响。
【调查和督促履职】
2022年4月，广东省廉江市人民检察院（以下简称廉江市检察院）邀请从事红树林研究工作的专家实地考察时发现该案线索。经初步调查，廉江市检察院于2022年12月28日决定立案。该院依托红树林公益诉讼检察工作站，联合高桥红树林管理站对小花老鼠簕群落周边的九洲江流域进行实地勘察；使用无人机航拍取证，对外来入侵植物采样，排查入侵水浮莲的来源河段，并向相关专业人员咨询。经调查查明：仅小花老鼠簕湿地群落周边3公里范围内就有1个违规养殖排水口和3处固体废弃物堆放点，流域水质恶化，小花老鼠簕群落的根部和水面覆盖着大量生活垃圾，影响其自然生长；水浮莲、互花米草、无瓣海桑等外来物种散布在小花老鼠簕湿地周边，侵蚀小花老鼠簕群落生存空间，严重影响九洲江流域生态系统以及生物安全。当地民众也时有采摘的情况。根据相关规定，湛江市生态环境局廉江分局及营仔、安铺属地政府负有红树林湿地内固体废弃物污染防治的职责，廉江市水务局负有清除水上漂浮物的职责，廉江市自然资源局负有制止和处理采伐采摘等职责。
2023年1月28日，廉江市检察院依法向上述行政机关提出检察建议，建议各部门依法履行职责，及时采取有效措施整治污染破坏行为，加强日常监管和法治宣传教育，提升公众对红树林湿地的保护意识。
各行政机关收到检察建议后，积极推进农村生活污水配套管网建设，提高污水的收集率和处理率；提高“广东省森林资源监测系统”上线率，加大护林员巡查力度；积极筹集资金、组织人员清除外来入侵植物和固体废弃物，清理九洲江营仔河、安铺河流域的垃圾及水上漂浮物约2.6万平方米，恢复小花老鼠簕群落原貌，保持流域水面干净整洁。同时，行政机关强化溯源治理，主动开展流域湿地保护的常态化监测和执法，构建“党建+网格”工作模式，形成“一名党员负责一段，一个支部负责一片”的党员守护水生态网格，推动沿岸村委制定保护流域湿地的村规民约，开展红树林湿地专项宣传活动。
小花老鼠簕群落整改前后对比图。整改前小花老鼠簕群落的根部和水面覆盖大量生活垃圾、外来物种入侵；整改后群落整体生长态势良好。
2023年5月，廉江市检察院邀请专家一同对整治情况进行核查。经专家确认，小花老鼠簕群落内的固体废弃物已被清理完毕，水浮莲、互花米草、鱼藤等外来物种已被打捞和铲除，上游设置了水浮莲拦截装置防止其再次入侵，周边设置有明显的禁止采伐采摘等警示保护标志，小花老鼠簕群落整体生长态势良好，流域生态环境得到恢复改善。
【典型意义】
流域内特有植物群落是保持流域生态系统良性运行的关键类群，对流域生物多样性及水生态系统具有重要影响。针对滨海湿地生态群落红树林特殊物种受到上游污染威胁，检察机关充分发挥公益诉讼检察职能作用，依托红树林公益诉讼检察工作站搭建沟通协作平台，借助专家力量赋能办案，依法提出检察建议，督促多部门联合解决入海口珍稀红树林破坏的问题，维护濒危植物生长环境的稳定性，助推流域生态系统循环可持续发展。
贵州省江口县人民检察院诉某水资源管理有限公司破坏
流域水生态环境民事公益诉讼案
【关键词】
民事公益诉讼 水生态流量 水产种质资源保护 生态安全
【要旨】
针对河流上游水电站未按规定修建保护设施、未按要求下泄生态流量，致使下游生态流量不足损害流域生态安全的问题，检察机关可以提起民事公益诉讼，要求违法主体承担生态修复责任，恢复流域整体水生态环境。
【基本案情】
贵州省铜仁市江口县某水电站，位于长江流域上游支流沅江-锦江水系的闵孝河中上游，由某水资源管理有限公司于2011年12月建成。该水电站通过拦坝引水发电投入运行，其中拦水坝横跨保护区河道，却未依法修建过鱼设施。因闵孝河属于鱼类国家级水产种质资源保护区，有小口白甲、黄颡鱼等十余种保护物种，阻断了保护鱼类洄游和繁殖，破坏流域生物多样性。该水电站为在枯水期增加引水，提高发电量，未按规定下泄流量，导致下游部分河道断流、干涸、河床裸露，河道水流流速、流量、水位明显减少。经检测，该水电站的下泄生态流量为0.8m³/s，低于《水资源论证报告》规定的河流生态系统最低生态流量1.2m³/s。2018年以来，因拦坝截留引水发电致使下游河道断流、干涸、河床裸露，河流生态平衡系统遭到破坏。
【调查与诉讼】
办案人员使用无人机现场航拍取证。
2021年2月1日，贵州省铜仁市人民检察院（以下简称铜仁市检察院）在开展“河长+检察长”巡河活动中发现该案件线索，经过初步调查后，决定以民事公益诉讼立案调查。铜仁市检察院通过现场勘验、无人机取证、调阅项目材料、函请主管部门协助调查、询问水电站负责人、走访当地村民等方式，查明了某水资源管理有限公司的违法行为造成公益受损的事实。因本案违法行为地、结果地均为江口县，且江口县法院是环境资源案件集中管辖法院，由其管辖更为适宜，铜仁市检察院拟指定江口县检察院管辖。由铜仁市中级人民法院请示贵州省高级人民法院批准后，将该案交由江口县人民法院管辖。2022年1月21日，铜仁市检察院将该案交办江口县检察院。
江口县检察院经审查认为，该水电站违反《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国水法》等规定，未依法调节生态流量、修建过鱼设施、未执行最低生态流量要求，致使整个下游生态流量锐减，河流生态平衡受到严重破坏，损害社会公共利益。经委托专业机构的专家出具意见，建议该水电站采取措施维持最低生态流量、修建过鱼设施保障鱼类洄游通道、采取生态补偿措施增殖放流价值30万元的鱼苗。
2022年2月15日，江口县检察院向江口县法院提起民事公益诉讼，诉请判令：被告某水资源管理公司依法对某水电站拦水坝修建过鱼设施，采取措施维持最低生态流量1.2m³/s，采取生态补偿措施增殖放流价值30万元的鱼苗，承担专家咨询费1万元。
诉讼过程中，被告对检察机关起诉的事实和证据没有异议，希望法院主持调解。2022年8月18，江口县检察院围绕该案是否可以调解，邀请人大代表、相关行政部门人员、当地村民代表及专家参与，召开公开听证会。经听证，听证员一致认为，在确保公益保护目的全部实现的前提下可以调解。同年11月9日，江口县法院主持江口县检察院与被告进行调解，最终达成调解协议，被告同意履行检察机关在诉讼请求中载明的民事责任，法院依法出具《民事调解书》予以确认。
调解协议生效后，被告已按照协议约定将下泄生态流量提升至1.2m³/s，并加装了流量检测设备实现在线实时监测；缴纳了专家咨询费1万元。2023年3月，被告与贵州某水利工程有限公司签订江口县某水电站鱼道工程委托代建承包合同，委托编制《渔业洄游通道设计方案》并经贵州省农业农村厅审批通过，项目在当地农业农村局的监督下有序开展。同年5月18日至7月20日，被告分三次全部完成价值30万元鱼苗的增殖放流。截至目前，该水电站拦水坝暂未进行蓄水，待渔业洄游通道竣工验收通过后再重新蓄水，通过增殖放流和生态流量提升，减水河段已经消失，下游水生态环境得到修复改善。
【典型意义】
生态流量是维系河湖生态系统结构和功能的基础，保障河湖生态流量对河湖生态环境健康和流域高质量发展具有重大意义。检察机关坚持系统观念，从生态系统整体性和流域系统性出发，针对在长江支流拦坝引水发电，未按规定下泄水量、建立过鱼设施，导致下游河流生态流量不足、生态系统受损的行为，依法提起民事公益诉讼，促成违法行为人全面履行生态修复义务，有效保障流域生态安全。