一、条例出台背景

城市更新是深圳突破土地制约、扩展空间规模、优化空间配置、完善城市功能、再造空间价值的需要。深圳自2009年全面启动城市更新工作以来，市政府先后出台了《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》等一系列政府规章和规范性文件。

通过10余年的努力，截至2020年，全市累计已批拆除重建类更新单元计划924项，涉及拟拆除用地面积约75平方公里，累计完成固定资产投资超过8400亿元。但随着城市更新工作的不断深入，问题与困难也不断凸显，如地方政府规章法律层级不够，权属确认敏感复杂，更新项目推进滞缓，拆除缺乏强制措施，补偿缺乏定量标准，公众参与和理解程度不够，更新项目难以顺利实施等，制约了城市更新工作的有效推进，阻碍了城市发展目标的实现，迫切需要地方立法进行规范和引领。因此，有必要通过特区立法予以规范，为深圳城市更新工作提供法治保障。

经过波折的立法进程，2020年12月30日，《深圳经济特区城市更新条例》经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议表决通过，并于2021年3月1日起正式施行。本次更新条例是国内首个城市更新地方立法，条例不仅是对深圳以往城市更新经验的总结归纳，也是对我国城市更新实践中普遍涉及的重点、难点、痛点予以规范和解决。

二、主要亮点

条例坚持“政府统筹，市场运作”的工作原则，条例共计72条，包括总则、城市更新规划与计划、拆除重建类、综合整治类城市更新、保障监督、法律责任等内容。相较于此前实施的政府规章，本次条例有以下修改及亮点内容：

亮点一：将“功能改变类”纳入了“综合整治类”，二者合二为一。本次更新条例对城市更新项目的分类进行调整，鉴于功能改变类城市更新项目实际上属于综合整治，且项目数量较少，故本次将功能改变类城市更新纳入综合整治类项目中。根据条例的规定，深圳的城市更新只有两种类型，一种为拆除重建类城市更新，一种为综合整治类城市更新。

综合整治类城市更新是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，采取修缮、加建、改建、扩建、局部拆建或者改变功能等一种或者多种措施，对建成区进行重新完善的活动。

亮点二：创设“个别征收+行政诉讼”制度。条例规定个别业主经行政调解后仍未签约的，区政府可对其征收，被征收人可申请复议或提起诉讼。根据此前规定，必须100％业主以及100％的面积同意并签署《拆迁补偿安置协议》，方能确认实施主体。但在利益诉求多元化的现实中，要求取得100％的业主同意补偿安置方案十分困难。因此难免会出现一些拒绝配合签约的权利人。新规确立两个“95%”，即旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数双95%后可征收；城中村合法住宅、住宅类历史违建物业权利人人数签约95%后可征收等。

依照条例规定，对未签约房屋实施征收的，可以不纳入全市年度房屋征收计划，由区政府参照国家和本市国有土地房屋征收与补偿的有关规定，依法分别作出征收决定。被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼的，又不履行征收决定确定的义务的，区政府应当自期限届满之日起三个月内向人民法院申请强制执行。同时，条例还引入了征收回转协商补偿的相关规定，即在区政府依法作出征收决定前，尚未签订搬迁补偿协议的物业权利人与市场主体协商签订搬迁补偿协议的，市场主体应当在签订搬迁补偿协议后三个工作日内告知区政府，区人民政府对该房屋的征收程序终止。

这一制度将有效破解搬迁难这一长期影响深圳城市更新高效推进的深层次障碍。但需要注意的是，只有旧住宅区、城中村改造类城市更新项目，在符合已签约比例达到一定比例后，才能适用征收，也就是说只有住宅类城市更新项目才可以适用征收，对于旧工业区、旧商业区类的城市更新项目，是不适用征收的。

亮点三：明确补偿标准，引导市场合理预期。拆迁人与物业权利人之间关于补偿标准的争议，一直以来都是城市更新拆迁过程中的难题。实践中经常出现物业权利人对补偿标准恶性竞价的乱象，能争取到多大的拆迁补偿额度，往往取决于物业权利人与拆迁人在时间上的博弈。为解决此种乱象，本条例第34条首次以立法形式明确拆迁补偿标准的基本原则，对于已登记的商品性质住宅物业进行产权置换的，按照不低于套内面积1:1进行补偿。置换后的房产实际面积，因误差导致超出面积在3%以内的，物业权利人可以不再支付超出面积部分的房价。安置补偿费最迟应当在物业权利人搬离之日起按约定给付。而对于其他合法建筑和历史违建，由市场主体与物业权利人参照本市房屋征收相关规定协商确定。

亮点四：规定确权前置程序。《更新条例》第30条规定，区城市更新部门负责对物业权利人更新意愿进行核实。属于本条例第25条第一款第三项规定情形的，区城市更新部门应当在物业权利人更新意愿核实阶段组织区规划土地监察机构、辖区街道办事处和原农村集体经济组织继受单位对历史违建物业权利人进行核实，由经核实的物业权利人与市场主体签订搬迁补偿协议。即针对城中村、旧屋村无证房屋，在确权时需要由区城市更新局来进行核实，而区城市更新局要根据区规划土地监察机构、街道办和村股份合作公司的意见来综合确认权利人。

亮点五：新增“预告登记制度”。预告登记是本次条例的制度创新，以拆迁人和被拆迁人自愿为主，登记期限及注销均由双方当事人决定。该制度目的是防止被拆迁人在拆迁协议签订后二次将被拆迁物业进行转让、抵押，避免产生二次拆迁和谈判的风险。经过预告登记的被拆物业，被拆迁人想要对其进行转让、抵押时，对第三人不发生物权转移登记。预告登记制度在城市更新中的适用，更有助于规范秩序，推进拆迁工作的顺利进行。

《民法典》第20条第1款规定：“当事人签订买卖房屋的协议或者签订其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”

条例第31条即引入上述民法典关于预告登记的规定，即搬迁补偿协议签订后，市场主体可以按约定向不动产登记机构申请办理被搬迁房屋的预告登记。登记期限由双方当事人约定。在约定的期间内，双方当事人可申请注销预告登记。期限届满或者城市更新项目被调出城市更新单元计划的，预告登记失效。登记效期内，未经预告登记权利人一致同意，不动产登记机构不受理被搬迁房屋的产权转移、抵押或者变更等业务。

但需要注意的是，只有在“当事人签订买卖房屋的协议或者签订其他不动产物权的协议”时，为保障将来实现物权，可以进行预告登记。因此，预告登记适用的对象是基于不动产物权的变动协议（即合同）所生的，而根据《不动产登记暂行条例实施细则》，预告登记包括四种情形，即预售、买卖或抵押、预售房设定抵押、法律行政法规规定的其他情形，所以现行法律未明确签订搬迁补偿协议属于预告登记的情形，这就需要协调不动产登记机构确定搬迁补偿协议进行预告登记的具体要求了。

另外，条例还创设了“产权冻结”制度，条例规定，确认实施主体后，区城市更新部门应当及时通过城市更新信息系统通知各有关部门和不动产登记机构，暂停办理涉及城市更新项目拆除范围内物业的审批、登记等事项。

三、结尾

对于土地资源稀缺的深圳而言，城市更新在未来的一段时期内，仍然是深圳存量土地开发利用的重要来源。新规释放出红利信号，对市场主体而言是机遇，我们应把握好政策红利。本次更新条例的出台，尤其是新设的一些制度对于解决新形势下城市更新项目推进过程中遇到的一些问题或许能起到一定的效果，从而进一步推动城市更新工作从高速发展向高质量发展转变。当然，效果如何，让我们拭目以待。